內(nèi)容提要
黨的十八大以來，對各類“四風(fēng)”問題動真碰硬、嚴(yán)肅處理，取得了顯著成效，公款旅游問題得到有效遏制，但借公務(wù)之機(jī)旅游等隱形變異問題仍一定程度存在，呈現(xiàn)出一定的頑固性。實踐中，對于部分改變公務(wù)行程借機(jī)旅游的行為能否認(rèn)定為違紀(jì)行為仍存在較大爭議，本案例從是否改變公務(wù)行程、是否具有旅游性質(zhì)、是否增加公務(wù)成本等三個方面進(jìn)行辨析，加強(qiáng)對此類行為的理解。
基本案情
宋某某，男，A省B市C區(qū)政府咨詢委員會原副主任。2017年10月，經(jīng)區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，由宋某某帶隊，一行4人赴四川省考察政府融資平臺建設(shè)。原計劃從10月30日至11月3日，途經(jīng)成都市、新津縣、眉山市彭山區(qū)3地，再從成都返回。10月31日上午在新津縣考察完后，宋某某未按原定計劃執(zhí)行考察任務(wù)，決定跳過彭山區(qū)前往樂山市考察舊城改造、阿壩州理縣考察羌寨特色小鎮(zhèn)。10月31日下午在樂山市考察完后，宋某某赴峨眉山市入住景區(qū)酒店；11月1日從峨眉山市赴理縣；11月2日上午在理縣米亞羅鎮(zhèn)考察，下午返回成都時，中途停留入住都江堰市區(qū)酒店并在周邊游玩；11月3日繼續(xù)在都江堰市區(qū)游玩，下午前往成都市區(qū)考察停車場項目；11月4日返回C區(qū)。宋某某等人據(jù)實報銷了住宿、差旅等費用，未報銷景區(qū)門票等游玩費用。最終，宋某某受到黨紀(jì)處分，其他責(zé)任人受到相應(yīng)處理，相關(guān)費用責(zé)令退賠。
分歧意見
本案例中，對宋某某的行為是否屬于《條例》規(guī)定的“改變公務(wù)行程，借機(jī)旅游”的違紀(jì)行為，存在兩種意見。
第一種意見認(rèn)為，宋某某雖然改變公務(wù)行程，但是未超標(biāo)準(zhǔn)報銷住宿、差旅費，也未用公款報銷景區(qū)門票等旅游費用，不宜認(rèn)定為違紀(jì)。
第二種意見認(rèn)為，宋某某在公務(wù)考察期間，擅自改變公務(wù)行程，看似順道、實際花費大量工作時間繞道、借道景區(qū)游玩，浪費了國家資財，影響了正常公務(wù)活動，應(yīng)認(rèn)定為違紀(jì)。
意見分析
經(jīng)研究，我們同意第二種意見，宋某某的行為屬于改變公務(wù)行程，借機(jī)旅游，違反了中央八項規(guī)定精神。對該案的定性處理，主要從三個方面來考量：
（一）是否改變公務(wù)行程
作為公職人員，出差考察是公務(wù)需要，不能隨意更改行程、從事與考察公務(wù)無關(guān)的事情。是否構(gòu)成借公務(wù)差旅之機(jī)旅游，首先要看是否對公務(wù)行程有實質(zhì)改變，是否影響了既定的工作任務(wù)。
本案例中，原定考察線路是成都、新津、彭山3地，宋某某未經(jīng)批準(zhǔn)擅自決定取消彭山行程，改赴樂山市、阿壩州理縣，原定考察任務(wù)是政府融資平臺建設(shè)，中途擅自更改為舊城改造、羌寨小鎮(zhèn)和停車場項目，原定5天行程，實際超出1天，明顯改變了原批準(zhǔn)的公務(wù)行程和工作任務(wù)。
（二）是否具有旅游性質(zhì)
本案例中，可以從以下幾個方面來分析：從時間上看，宋某某等人10月31日中午在樂山市考察完后，下午1時未取近道北上理縣，而是向西繞道，前往峨眉山市景區(qū)酒店入住，在此半天都為休息游覽；11月2日從理縣返回成都中途又入住都江堰市游覽，直到第二天下午3時才退房趕到成都匆匆完成所謂的停車場考察項目。原本應(yīng)該緊湊合理的公務(wù)行程時間大量用在了“順道”休閑游玩。
從工作上看，除10月31日上午的新津縣考察有介紹、有座談外，其他所謂的考察都是徒有其名，與既定的政府融資平臺建設(shè)的考察目標(biāo)無關(guān)。
從地點上看，中途增加的峨眉山市、都江堰市2個地方是國內(nèi)久負(fù)盛名的旅游城市，理縣的米亞羅鎮(zhèn)1995年就被評為省級名勝風(fēng)景區(qū)。盡管沒有用公款報銷景區(qū)門票費用，但不能掩蓋到這些地方觀光游玩的本質(zhì)。
（三）是否增加公務(wù)成本
為進(jìn)一步明晰宋某某借公務(wù)差旅之機(jī)旅游的性質(zhì)，還可以結(jié)合有無增加公務(wù)成本來分析。從路線和距離來看，原定考察線路均在成都周邊，路程不到100公里，改變后的路線單程距離就達(dá)566公里，往返距離近1000公里。中途繞道停留、休閑游玩等行為極大增加了交通成本、時間成本，該費用最后仍由公款買單，增加了公務(wù)成本。
需要指出的是，正常公務(wù)差旅行程期間，利用非工作時間，如沒有工作安排的晚上，在駐地適當(dāng)走走看看并不違反規(guī)定，其前提是不得影響正常公務(wù)活動，不得改變行程、延長出差時間、增加公務(wù)差旅成本、報銷相關(guān)費用，也不得故意打正常公務(wù)行程的“擦邊球”。
本案例中，宋某某雖未超標(biāo)準(zhǔn)報銷費用，也未用公款報銷景區(qū)門票等旅游費用，但其擅自更改考察行程、借機(jī)旅游，違反差旅管理制度規(guī)定，擠占正常履行公務(wù)時間，影響了公務(wù)活動的質(zhì)量和效率。對此類“四風(fēng)”問題，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要及時發(fā)現(xiàn)和糾正，抓早抓小、防微杜漸，并在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法中體現(xiàn)“越往后越嚴(yán)”的要求，持續(xù)加固中央八項規(guī)定精神堤壩，堅持不懈糾治“四風(fēng)”頑瘴痼疾。
相關(guān)規(guī)定
《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2018年）第一百零五條 有下列行為之一，對直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分：（一）公款旅游或者以學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考察調(diào)研、職工療養(yǎng)等為名變相公款旅游的；（二）改變公務(wù)行程，借機(jī)旅游的；（三）參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動，借機(jī)旅游的。以考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、研討、招商、參展等名義變相用公款出國（境）旅游的，依照前款規(guī)定處理。